कानून निर्माण प्रक्रिया र यसमा संलग्न निकाय

पृष्ठभूमिः कानून निर्माण राष्ट्रको शासन व्यस्वथा प्रणालीको अभिन्न पाटो हो । कानून निर्माणमा व्यवस्थापिकाको प्रत्यक्ष संलग्नता हुन्छ। राज्य र सरकारको नीति कानूनमा रूपान्तरण गर्ने प्रक्रियालाई कानून निर्माण प्रक्रिया भनिन्छ (कानून तर्जुमा दिग्दर्शन, २०६९)। यस प्रक्रियाले समाजको आवश्यकता र समस्यालाई सम्बोधन गर्दै, कानूनी ढाँचा तयार गर्ने जिम्मेवारी बहन गर्छ। कानूनको संरचना, ढाँचा, र अङ्ग कुनै पनि मुलुकको सामाजिक, आर्थिक, राजनीतिक र सांस्कृतिक परिवेश अनुसार फरक हुन सक्छ। समय-अनुकुलतासँगै, यी संरचनाहरू परम्परा र आवश्यकताअनुसार परिमार्जित हुँदै जान्छन् पनि । तसर्थ समाजमा कानूनको आवश्यकता र औचित्यता समयसंगै परिवर्तनशील तत्व हो ।

कानून निर्माणमा कमन ल (Common Law) र कन्टिनेन्टल ल (Continental Law) प्रणालीबीच व्यापक भिन्नताहरू रहेको पाउन सकिन्छ । कमन ल प्रणालीको मुख्य विशेषता प्राक्टिस र नजिरमा आधारित हुनु हो, जहाँ न्यायाधीशहरूको निर्णयले कानूनी मान्यता पाउँछ। जबकि कन्टिनेन्टल ल प्रणाली कोड र नियमहरूमा आधारित हुन्छ, जहाँ कानूनी व्याख्या नियमको लिखित स्वरूपबाट गरिन्छ। यी दुई विधि तथा दृष्टिकोणले कानूनको संरचना र अभ्यासमा विशेष प्रभाव पार्दछ।नेपालको सन्दर्भमा हेर्ने हो भनेः कानून निर्माणको इतिहास परम्परागत रूपमा फरक शैलीबाट सुरु भएको पाइन्छ। प्रारम्भमा नेपालको कानूनी प्रणाली आफ्नै मौलिक शैलीमा थियो। तर राणा प्रधानमन्त्री जंग बहादुर राणाको बेलायत र फ्रान्स भ्रमणपछि, नेपालले कन्टिनेन्टल ल प्रणालीका केही अंशलाई समावेश गरेको देखिन्छ भने त्यसपछि २००७ सालको परिवर्तनसँगै नेपालमा कमन ल प्रणालीको प्रभाव विस्तार हुँदै गएको पाइन्छ ।

तुलनात्मक रुपमा विगतको भन्दा वर्तमान समयमा कानून निर्माण प्रक्रियामा धेरै सुधार र परिवर्तन भएको छ। अब कानून निर्माण गर्दा समस्याको पहिचान, विगतको अनुभवको अध्ययन, वर्तमानको आवश्यकता, र भविष्यको परिकल्पनालाई विशेष ध्यान दिइन्छ (कानून तर्जुमा दिग्दर्शन, २०६९)। यस प्रक्रियाले खुलापन, पारदर्शिता, र सहभागितामूलक दृष्टिकोणलाई प्राथमिकता दिन्छ। नागरिक समाज, सरोकारवाला, र विशेषज्ञहरूसँग छलफल र परामर्श गरी कानून निर्माणको तयारी गरिन्छ। वैकल्पिक समाधान खोज्ने, समन्वय गर्ने, र सहमतिको अभ्यास अहिलेको कानून निर्माण प्रक्रियाको अभिन्न अंग बनेका छन्। जसले कानून निर्माणको प्रकियालाई सबल तुलाउछ ।

कानून निर्माण प्रक्रियाको प्रभावकारिताः कानून निर्माणको प्रभावकारिता यसको प्रकियामा मात्र सिमित रहदैन् । कानून निर्माणलाई प्रभावकारी बनाउन संवैधानिक सर्वोच्चता, कानूनको शासन, लोकतान्त्रिक मूल्य, मानव अधिकार, र प्राकृतिक न्यायका सिद्धान्तहरूलाई आधार मान्नु पर्ने हुन्छ। यसमा तर्कसंगतता, निष्पक्षता, र न्यायसंगत दृष्टिकोणलाई प्राथमिकता दिनु जरुरी देखिन्छ । जनतालाई केन्द्रमा राख्दै, लैङ्गिक समानता, समावेशिता, र स्वार्थमुक्त निर्णय प्रक्रियाले प्रभावकारी कानून निर्माण गर्न मद्दत पुर्‍याउँछ। कानून निर्माण प्रक्रियामा स्वच्छ सुनुवाइको प्रवर्द्धन, न्यायिक निकायबाट निर्णयको पुनरावलोकन, राज्यका स्रोत र साधनको न्यायसंगत बाँडफाँड, र अधिकारको स्पष्ट विभाजनजस्ता पक्षलाई ध्यानमा राखिनु पर्छ।

अहिलेको कानून निर्माण प्रक्रिया केवल समस्या समाधानको साधन मात्र नभई समाज परिवर्तनको यन्त्र पनि हो। यसले देशको सामाजिक, आर्थिक, र राजनीतिक परिप्रेक्षमा दीर्घकालीन प्रभाव पार्दछ । आधुनिक समयमा, कानून निर्माण प्रक्रियालाई कला र विज्ञानको रूपमा मानिएको छ, जसले देशको प्रगतिशीलता र कानूनी स्थायित्वमा योगदान पुर्‍याउँछ।

कानून निर्माण प्रक्रियामा संलग्न निकाय

कानून निर्माण एउटा जटिल र समन्वयात्मक प्रक्रिया हो, जहाँ विभिन्न निकायहरूले आ-आफ्नो भूमिकाबाट योगदान पुर्‍याउँछन्। जसमा विभिन्न सरकारी र गैरसरकारी निकायहरूले महत्त्वपूर्ण भूमिका खेल्छन्। यी निकायहरूको सहकार्य र समन्वयले मात्र जनताका आवश्यकता, संविधानका मर्म र समयको मागअनुसार प्रभावकारी कानून निर्माण सम्भव हुन्छ। नेपालमा कानून निर्माण प्रक्रियामा संलग्न प्रमुख निकायहरू र तिनका भूमिकालाई विस्तारमा यस प्रकारले वर्णन गर्न सकिन्छ। 

व्यवस्थापिका: व्यवस्थापिका कानून निर्माणको मूल थलो हो। सार्वभौम जनताको आदेशको रूपमा राज्यको तर्फबाट जारी हुने कानून व्यवस्थापिकाबाट निर्माण गरिन्छ। व्यवस्थापिका जनप्रतिनिधिमूलक संस्था हो, जसलाई कानून बनाउने अधिकार प्राप्त छ। विधेयक पारित गर्ने सम्पूर्ण प्रक्रिया व्यवस्थापिकामा केन्द्रित हुन्छ। संघीय संसद, प्रदेश सभा, र स्थानीय तहहरूले कानूनी प्रस्तावको तयारी, छलफल, संशोधन, र अनुमोदन गर्ने जिम्मेवारी वहन गर्छन्। जहाँ संघीयता संगै तीनै तहमा संविधान अनुरूप व्यवस्थापिका छन् ।  व्यवस्थापिकामा सांसदहरूले जनताको आवश्यकता र चाहनालाई आधार मानेर विधेयक तयार गर्छन्।  विधेयक संसदमा दर्ता गरिएपछि यसमा व्यापक छलफल हुन्छ। छलफलका पनि आफ्नै प्रकार छन्: सैद्दान्तिक छलफल र दफावार छलफल । आवश्यक परे संशोधनको प्रक्रिया अपनाइन्छ।  र अन्त्यमा बहुमतले स्वीकृत गरेपछि विधेयक कानूनको रूप लिन्छ।  यसरी व्यवस्थापिकाले कानून निर्माण प्रक्रियाको औपचारिक थालनीदेखि अन्तिम स्वीकृतिसम्मको काम पूरा गर्छ। 

कार्यपालिका (मन्त्रिपरिषद्): कार्यपालिका सरकारको प्रमुख अंग हो, जसले प्रस्तावित कानूनलाई व्यवहारिक बनाउने र कार्यान्वयन सुनिश्चित गर्ने काम गर्दछ।  कार्यपालिकाले अधिकांश कानूनको प्रारूप तयार पार्छ। मन्त्रिपरिषद्ले औपचारिक रूपमा विधेयक तयार गरी व्यवस्थापिकामा पेस गर्छ।  कार्यपालिकाले कानून कार्यान्वयनका लागि आवश्यक नियम, निर्देशिका, र प्रक्रियाहरू विकास गर्छ।  यसले कानूनलाई व्यवहारिकता दिने र लागू गर्ने महत्वपूर्ण भूमिका निर्वाह गर्छ। संघ संसदमा जस्तै हरेक प्रदेशमा प्रदेशिक कार्यपालिका र हरेक स्थानीय तहमा स्थानीय कार्यपालिका संविधान बमोजिम व्यवस्थित छन् ।

न्यायपालिका: न्यायपालिकाको भूमिका कानून निर्माणमा प्रत्यक्ष नभए पनि अप्रत्यक्ष रूपमा निकै महत्त्वपूर्ण छ।  न्यायालयका निर्णय र आदेशहरूले कतिपय अवस्थामा नयाँ कानून निर्माणको आवश्यकता औंल्याउन सक्छ। संविधानअनुकूलता परीक्षण र मौलिक अधिकारको व्याख्या गर्दा न्यायपालिकाले कानून निर्माणका लागि आधार तयार गर्दछ। न्यायपालिकाको सुझाव र व्याख्याले कानूनलाई अझ सुदृढ र व्यावहारिक बनाउन सघाउँछ।

व्यवस्थापिकाले बनाएको कानून संविधानका प्रावधान र मर्मसँग मेल खान्छ वा खाँदैन भन्ने विवाद उठेमा सर्वोच्च अदालतले त्यसको न्यायिक पुनरावलोकन गर्न सक्ने व्यवस्था छ। त्यसैगरी मुद्दाको निरूपणका क्रममा सर्वोच्च अदालतले कानूनको व्याख्या गरेर प्रतिपादन गरेको सिद्धान्त सबैले मान्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ, जसले न्यायाधीशद्वारा निर्मित कानूनको अवधारणालाई स्वीकार गरेको देखाउँछ । न्यायपालिकाको संरचनात्मक स्वरूप, तह, गठन, र क्षेत्राधिकार जस्ता महत्त्वपूर्ण विषयहरू संविधान र ऐनद्वारा निर्धारण गरिन्छ । न्यायपालिकालाई स्वतन्त्र र सक्षम बनाउने उद्देश्यले, यसको कार्यसम्पादनका लागि आवश्यक नियम बनाउन व्यवस्थापिकाले न्यायपालिकालाई अधिकार प्रत्यायोजन गरेको हुन्छ। यसरी न्यायपालिकाले पनि राज्यको व्यवस्थापकीय अधिकारलाई प्रत्यायोजित व्यवस्थापनका रूपमा प्रयोग गर्छ । उदाहरणका रूपमा सर्वोच्च अदालत, उच्च अदालत, र जिल्ला अदालतका नियमावलीहरू उल्लेखनीय छन्। यी नियमावलीहरू न्यायपालिकाको स्वायत्तता र कार्यसम्पादनको सुनिश्चितता गर्ने माध्यमका रूपमा प्रस्तुत गरिन्छन्।

कानून मन्त्रालय: कानून मन्त्रालय सरकारको कानूनी सल्लाहकारको भूमिकामा रहन्छ।  यसले विधेयकको प्रारूप तयार गर्न, कानूनी सल्लाह दिन, र संविधानसँग मेल खाने सुनिश्चितता गर्न मुख्य भूमिका खेल्छ।  मन्त्रालयले कानून निर्माण प्रक्रियामा समन्वय र दिशानिर्देश प्रदान गर्छ।  यस निकायले कानून निर्माणलाई संविधान र प्रचलित कानूनहरूसँग सुसंगत बनाउन महत्त्वपूर्ण योगदान दिन्छ। 

नेपाल कानून आयोग : नेपाल कानून आयोग कानून निर्माण प्रक्रियामा अनुसन्धान र विश्लेषणको आधार तयार गर्ने निकाय हो। आयोगले प्रचलित कानूनहरूको समीक्षा गर्छ र नयाँ कानूनका लागि सिफारिस गर्दछ।  यसले नयाँ विधेयक निर्माणका लागि आवश्यक ज्ञान, प्रविधि, र प्रक्रियाहरूको विकासमा ध्यान दिन्छ।  नेपाल कानून आयोगले कानून निर्माणलाई व्यवस्थित, अद्यावधिक, र समयानुकूल बनाउन महत्वपूर्ण भूमिका खेल्छ। 

संवैधानिक निकायहरू: नेपालका संवैधानिक निकायहरू, जस्तै निर्वाचन आयोग, राष्ट्रिय मानव अधिकार आयोग, आदिले आफ्ना क्षेत्रमा कानून निर्माणका लागि सिफारिस दिन्छन्।  यी निकायहरूले विशेष कानूनी विषयमा आवश्यक विधेयक प्रस्ताव गर्न र विशिष्ट कानूनी समस्या समाधान गर्न सघाउँछन्।  संवैधानिक निकायहरूको सुझावले कानून निर्माण प्रक्रियालाई सुदृढ र व्यावसायिक बनाउँछ। 

सरकारी कार्यालयहरू:विभिन्न सरकारी कार्यालयहरूले कानून निर्माणका लागि तथ्यांक, विश्लेषण, र व्यावहारिक जानकारी उपलब्ध गराउँछन्।  यी कार्यालयहरूले कानून निर्माण प्रक्रियामा व्यावहारिक पक्षलाई सम्बोधन गर्ने र सम्भावित चुनौतीहरूको पहिचान गर्ने काम गर्दछन्।  सरकारी कार्यालयहरू कानून निर्माणको आधारशिला तयार गर्न सहयोगी हुन्छन्। 

स्थानीय निकायहरू: संघीय प्रणालीमा स्थानीय सरकारका नगरसभा र गाउँसभा कानून निर्माण प्रक्रियामा थप सक्रिय भएका छन्।  स्थानीय निकायहरूले स्थानीय आवश्यकता र समस्या समाधानका लागि कानूनी प्रस्ताव तयार गर्छन्।  जनताको प्रत्यक्ष सहभागिता सहित, स्थानीय स्तरमा प्रभावकारी कानून निर्माणको आधार बनाइन्छ।  स्थानीय निकायहरूको सक्रियता संघीय प्रणालीको सफलताका लागि बलियो आधार हो। 

ऐनद्वारा स्थापित स्वशासित संस्था: नेपालमा ऐनद्वारा स्थापित स्वशासित संस्थाहरू, जस्तै विश्वविद्यालय, पेसागत परिषद्, र स्वायत्त निकायहरूले कानूनी सुधार र विकासमा सघाउँछन्।  यी संस्थाहरूले आफ्नो कार्यक्षेत्रभित्रका कानूनी आवश्यकता पहिचान गरी सिफारिस गर्छन्।  संस्थाहरूको स्वतन्त्रता र विशेषज्ञता कानून निर्माण प्रक्रियालाई अझ सशक्त बनाउँछ। 

नेपालको कानून निर्माण प्रक्रिया एकीकृत प्रयास हो, जहाँ विभिन्न निकायहरूले आ-आफ्नो जिम्मेवारीबाट योगदान पुर्‍याउँछन्। यी निकायहरूको सहकार्य र जिम्मेवारी निर्वाहले मात्र जनताका आवश्यकता र समस्यालाई सम्बोधन गर्ने सक्षम, व्यवहारिक, र प्रभावकारी कानून निर्माण सम्भव छ। तसर्थ सबै निकायहरूले आफ्नो भूमिका कुशलतापूर्वक निर्वाह गर्दा मात्र नेपालमा न्याय र कानूनी शासनको स्थायित्व कायम रहन्छ। 

दिपा अधिकारी

अनुसन्धान अधिकृत, पोखरा रिसर्च सेन्टर

उक्त लेख मिति २०८१/०९/०७ गते आइतबार समाधान दैनिकमा प्रकाशित लेख हो ।

कानुन निर्माण प्रक्रिया र यसमा संलग्न निकाय